北京“瘦身”见成效，减量发展可以复制吗？

记者 | 张倩楠

北京市委书记蔡奇日前在作党代会报告时指出，瘦身过去五年来，北京北京严格落实“双控”及“两线三区”要求，见成实现城六区常住人口比2014年下降15%的效减目标，城乡建设用地减量110平方公里，复制北京成为全国第一个减量发展的瘦身超大城市。

何为减量发展？北京南京大学社会学院城市科学研究院（IUS）副院长、副教授胡小武向界面新闻介绍，见成城市减量发展的效减主要内涵包括人口减量、城市用地开发与建设减量及由此形成的复制资源消耗减量和碳排放减量等，是瘦身关于城市的“减法”式发展，是北京一种可持续发展模式。

早在2014年2月26日，见成习近平总书记在视察北京的效减重要讲话中曾强调，北京资源环境已明显处于超负荷状态，复制要以疏解北京非首都核心功能，降低北京城市人口密度。此后在2015年，北京市“十三五”规划建议出台，其中提出疏解非首都功能，并明确北京人口2300万是“天花板”。

2017年发布的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》首次提出减量发展，明确要以资源环境承载能力为硬约束，切实减重、减负、减量发展，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。2018年7月31日，中共北京市委、北京市人民政府印发《北京市关于全面深化改革、扩大对外开放重要举措的行动计划》，将推动减量发展放在了首位。

如今，北京坚持“瘦身健体”已初见成效。蔡奇在报告中指出，五年来，我们坚定不移疏解非首都功能，京津冀协同发展取得新突破。持续打好疏解整治促提升“组合拳”，一大批一般制造业企业、区域性专业市场和物流中心有序退出，拆除违法建设超2亿平方米。

此前在2月23日召开的京津冀协同发展8年成效新闻发布会上，北京市委市政府京津冀协同办协同综合处处长周浩曾介绍，北京人口和城乡建设用地已连续四年、建筑规模连续三年减量，中心城区常住人口占比由2015年的59.3%下降到2020年的50.2%。与此同时，2021年，北京全年地区生产总值已突破4万亿元大关。

胡小武介绍，减量化发展是为了应对城市长期实行扩张型发展带来的各种城市病的蔓延，比如人口规模过大带来的交通拥挤、空间拥挤、资源消耗过大、土地开发持续增长、生活排放过大、碳排放过大等不适于城市宜居生活环境的扩张效应。

2018年7月，时任首都经济贸易大学副校长，北京大学教授杨开忠发文表示，对于北京而言，一方面，解决首都人民美好生活需要与“城市病”的社会矛盾，客观上要求减量发展。另一方面，首都北京经济发展方式已经从资源驱动、规模报酬驱动转向创新驱动，资源使用量随经济增长客观上正趋于减少。

“在当前碳达峰、碳中和以及疏散非首都功能背景下，北京实施减量发展可谓是恰逢其时”，胡小武表示，北京减量化，从理论上有助于推动北京人口和发展资源向外围扩散，形成主动的溢出效应，对环北京以及更广阔的地区都有溢出扩散效应，从而形成相对利好。随着北京非首都功能的疏散特别是央企的疏散，雄安新区和其他城市会有较大受益。

首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授安树伟和该校城市经济与公共管理学院博士研究生孙文迁曾发文指出，北京减量发展的路径是政府引导与市场机制相结合，要综合运用行政、法治化、市场化手段，分类施策、多措并举、标本兼治，引导企业转移、压减过剩产能、淘汰落后产能，倒逼经济发展方式转变。

该文章介绍，北京产业的转移重点是基本活动中的制造业。通过制造业的转移，带动为其服务的生产性服务业的转移。同时，要依法依规倒逼落后产能尽快退出，加快高精尖产业培育，减少减量发展的负面影响，提升承接地的产业吸纳力。

这种发展模式能否推广到其他超大型城市？胡小武认为，减量发展是一种新的城市发展理念，是一种主动形态的收缩型城市发展方式，从生态、宜居的角度看，减量发展对特大城市、超大城市具有正面的牵引功能，能够为减缓或解决大城市病探索新的路径。

胡小武表示，“目前减量化发展面临的一个问题是城市被GDP总量所捆绑，减量化，特别是人口和城市开发的减量化，很有可能影响城市经济增长，所以在调动城市主体积极性方面可能会遇到阻力。” 他介绍，“对人口与用地开发规模进行减量符合北京目前的发展需求和战略定位，但这是否符合其他城市的发展需求？目前从各地公布的‘十四五’规划来看，该目标尚未明确体现。”

胡小武介绍，减量发展从国家层面来讲，可以推出政策性的引导和安排，围绕产业人口、城市用地、碳达峰与碳中和等发展理念出台指导方针和制定发展纲要。此外，也可以选择一些人口规模过量的超大城市、特大城市进行试点和推广。

“可以主要从五大维度进行减量化引导” ，胡小武介绍，一是人实施口减量；二是城市发展与建设要以存量化为主，而不是增量用地开发建设；第三，通过产业优化重组确保城市循环功能正常运转；第四，针对城市资源消耗进行考核；第五，对城市碳排放进行有效的规划和引导。

胡小武认为，推广减量发展需要在全国范围内树立城市科学发展观，建设更为良性的人与自然和谐共生的城市发展理念，从而使得城市不再为GDP排名“论英雄”。大型城市减量化发展，有利于推动更加协调的城镇化网络结构，也能从总体上能够提升城市的生态宜居性，这种发展模式值得更多城市思考。

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